我国彩票业自1984年开始销售有奖奖券（早期即开票），至今已走过40 余年。2024年我国彩票业（福体彩合计）销售总额突破6000亿元，公益金筹集达1500亿元。笔者认为，我国彩票业应定位为阳光事业、朝阳产业，且已进入行业发展的新常态，呈现经济下行时的逆势增长态势。但相比于美国、新加坡等彩票（综合娱乐业）发达的国家，我国无论是人均购彩规模、销售总量，还是行业规范程度，仍存在较大差距，且在发行、销售、监管中我国彩票业仍面临一些问题和不足。
存在的问题
（一）行业认知问题
一是我国政府及民众对彩票业发展仍存在认知偏差。一方面，对“赌性即人性”的认知仍存在片面性。心理学研究认为，人类对不确定性的追求即冒险性或者说赌性，是人性的需求，是无法泯灭的。世界各国在对待赌性的问题上，均采用疏堵结合的方式，一方面严厉打击非法赌博，另一方面合法化彩票业（综合娱乐业），在解决非法赌博的同时，进一步规范发展博彩业。近年来，我国对境内外非法赌博保持高压态势，取得了明显效果，但难以从根本上铲除非法赌博赖以存在的土壤。另一方面，对彩票业属性尤其是其金融属性认知不足。目前，全球经济形势复杂多变、复苏乏力，国内经济面临较为严重的流动性不足。而彩票业（综合娱乐业）恰恰是金融工具中流动性最强的金融产品。正如美国前国务卿亨利·基辛格所言，“谁控制了货币流动，谁就控制了世界秩序”。
二是彩票业缺乏科学的顶层设计。我国彩票业发展，长期缺少国家层面的统一部署和总体发展战略，既制约了内地彩票业的全面发展，又影响了与彩票业相关的其他重大决策。如2022年澳门博彩业20年牌照到期后，中央政府面临牌照政策的取舍问题，推迟半年之久的决定仍旧是保留原有牌照政策不变，仅对部分规定进行微调。又比如，海南自贸港建设关于彩票业的政策迟迟未能明确和公布。这些事关金融安全的行业重大问题均表明我国彩票业存在顶层政策不足的问题，导致行业发展缺乏明确方向和产业定位。
“摸石头过河”的发展模式阻滞了国内彩票业的高质量发展。直至2024年，我国彩票销售规模仅6000亿元，公益金也仅筹集1500亿元，按照中央与地方5：5比例分成，中央本级公益金收入仅占中央财政收入的千分之三，远低于彩票业（综合娱乐业）发达的国家和地区。如澳大利亚的维多利亚州，有四分之一的财政收入来自于彩票业（综合娱乐业）。新加坡的综合娱乐业自2005年开放以来，对GDP贡献常年保持在10%以上，人均收入翻了4倍。可见，彩票及综合娱乐业已成为许多发达国家和地区创造就业、增加政府收入、提振旅游业以及拉动相关产业发展的重要支柱产业。而我国彩票业长期因产品政策过于单一、彩票游戏难以吸引高净值客户，给境内外非法博彩业及境外合法赌博业提供了巨额逐利机会，导致每年流失的资金达数万亿元规模，损失不少于烟草业带来的财政收入。
（二）行业管理问题
一是多部门监管体制及福体彩发行销售体制急需改革。
目前，我国彩票业监管工作由财政、民政、体育三部门负责，存在多头管理、责权不清的问题。另外，民政部的中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心分别负责全国的福利彩票和体育彩票的发行销售工作。财政、民政及体育部门的管理工作是公务员编制，发行销售管理部门则是事业编加聘用制。全国福体彩的彩票站点共近35万个，主要由自然人申请，与彩票中心是彩票代销关系。发行销售机构的财务管理实行财政部门的收支两条线管理。目前的发行销售体制在很大程度上制约了我国彩票业快速发展。在彩票监管、发行销售工作中，责任彩票和彩民救助等工作机制也尚未健全。
二是法律法规、行业标准、行业透明度、人员专业化等方面均需进一步加强。
（1）为有效抑制彩票的负面效应、推动彩票业健康发展，各国在彩票发行之前均先行制定《彩票法》，从法律上确定彩票业的合法地位，并对彩票业进行规范管理。我国于2009年颁布实施了首部《彩票管理条例》及相关实施细则。目前，我国彩票业年销售量已突破6000亿元、彩民数量近4亿人，彩票业已经成为一个广受关注的行业，但相关法律法规建设相对滞后，导致行业发展过程中风控乏力，各类问题层出不穷。
（2）我国彩票业产品研发能力和设备制造能力均不输于欧美等国家，尤其是自主研发的摇奖机随机性检测标准的国家专利，已超欧美水平，但相关的技术标准和管理标准仍较为欠缺，急需行业监管部门予以确定并推广应用，以尽快消除广大彩民长期以来对摇奖问题的质疑。
（3）公众对彩票摇奖开奖过程、大奖中奖者信息披露等方面了解有限，易引发内幕交易等质疑。公益金使用信息如机构、项目、金额等的公示不够细化，资金流向的公开及资金使用的有效性评估不够充分，彩票游戏的规则讲解及销售数据即时公开不够充分，影响彩民对彩票产品的正确认知和我国彩票的公益形象。
（4）行业决策者、管理者的专业化水平有待提高。彩票业作为新中国的新兴行业，其行业监管需要一个接触了解和深入学习的周期。目前，我国彩票业的政策法规、行业标准、彩民救助等工作相对滞后，除人员不足外，行业管理者的专业能力缺乏是一个重要原因。在日常监管和发行销售管理工作中，往往都是在问题发生之后再开展整顿整改，工作的前瞻性和专业性有待提升。
（三）科技应用问题
我国彩票业在新技术如互联网、人工智能等方面的引入和应用上相对滞后。过去40年里，单就互联网售彩问题已反复叫停过五次，对我国彩票业健康发展造成较大负面影响。而反观各种非法彩票及境内外的非法赌博业，各种高科技手段则在不断推陈出新，尤其对年轻消费者形成较强的吸引力。
政策建议
（一）建立对彩票业综合属性的正确认知
众所周知，彩票业是综合性产业，既有娱乐性，更有广泛的经济社会文化等属性。在彩票业发达的欧美等国，民众购彩参与率已高达80%~90%。购买彩票是消费者自觉自愿的微笑纳税行为，对国家财政收入具有直接且巨大的贡献。鉴于世界彩票业的快速发展，我国彩票业应审时度势、尽快调整彩票业的发展战略和产品策略，完善我国彩票业发展政策，进一步加大行业规范和宣传力度，提升民众参与率，尤其是引导高净值群众的购彩行为，推动彩票业更好服务于我国经济社会发展。
（二）改革彩票监管和发行销售机制
尽快制定完善涉及彩票业的法律法规和行业标准。根据我国彩票业各类产品发展的需要，把目前的福体彩发行销售管理中心分别进行公司化改制，对各公司的游戏产品进行差异化的发行销售，解决行业同质游戏的竞争问题。推动两彩站点合并，还有利于节约成本。另外，支持对我国问题彩民进行研究、制定政策和开展治疗救助。从彩票的全产业链中给予消费者防止成瘾性的全面介入，以减少社会负面问题的发生，培养规模适度的理性购彩者。
（三）增强彩票管理的透明度
一是要求彩票公益金使用必须要向全社会公开，接受各方监督，进一步提高彩票公益金的使用效率。二是对我国彩票公益金的分配和使用政策进行较大幅度的调整优化。三是尽快对彩票行业开展相关税收政策研究。四是引导设立公益慈善基金会，负责推动我国彩票娱乐业、公益慈善、文化艺术、体育教育、科技环保、乡村振兴等方面工作。公益金的使用规则在中央与地方均可因地制宜进行调整。五是将风控及舆情问题的处理工作前置。
（四）加快专业人才培养和新技术应用
彩票业在我国是一个古老而又年轻的朝阳产业，应进一步加大公益彩票管理相关专业的人才培养力度。由财政部联合人社部共同开展彩票行业从业者的资格认证工作。人才培养资金可以从央省两级的彩票公益金专项资金中列项支出，以解决我国彩票业专业人才短缺问题。此外，着力推动人工智能等技术在彩票业中的应用，进一步提升彩票对高净值人群及年轻消费者的吸引力和购买便利度，更加高效快捷地对非法彩票及非法赌博活动进行识别并给予精准打击。
（作者系财政部中国财政科学研究院研究员）
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王薛红
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